سلطة الوزير في إيقاف الموظفين للإحالة على التحقيق الإداري مجلة المحاماة - العدد العاشر السنة التاسعة عشرة سنة 1939 م

مجلة المحاماة - العدد العاشر
السنة التاسعة عشرة سنة 1939
بحث في سلطة الوزير في إيقاف الموظفين للإحالة على التحقيق الإداري

هل يملك الوزير حق إيقاف الموظف لإحالته على التحقيق ؟
جرى العمل لدينا أحيانًا على ذلك، وهو فيما نرى أمر مخالف للقانون، لقد فرق التشريع الإداري لدينا بين حالتي كبار الموظفين المعينين بمرسوم وغيرهم من الموظفين المعينين بقرار وزاري.
ففيما يتعلق بالموظفين المعينين بقرار وزاري قضى الأمر العالي الصادر في 10 إبريل سنة 1883 بلائحة المستخدمين الملكيين بأن لرئيس المصلحة أو الوزير في الأحوال المستعجلة حق إيقاف الموظف بشرط تقديمه حالاً إلى مجلس التأديب المادة ( الفقرة الأخيرة [(1)].
يتبين من تلك المادة أن الوزير لا يملك سلطة الإيقاف إلا بشرط الإحالة على مجلس التأديب، فإذا نحن فسرنا ذلك النص على وجه يبيح له حق الإيقاف من أجل التحقيق الذي لا يمكن أن تعرف (حين صدور قرار الإيقاف) مدته بالدقة ولا عما إذا كان سينتهي أمر ذلك التحقيق بالحفظ أو بتوقيع جزاء من الجزاءات البسيطة الداخلة في حدود سلطة الوزير نفسه، أو سينتهي بالإحالة على مجلس التأديب فإنه لمن البين أن ذلك التفسير فيه مخالفة ظاهرة لنص المادة ( المشار إليها أو هو على الأقل - فيه أخذ بالتوسع في تفسيرها من حيث يجب التضييق في التفسير - فالمادة الثامنة تشترط لصحة قرار الإيقاف شرطين:
الأول: الإحالة على مجلس التأديب.
الثاني: أن تتم الإحالة فورًا أي في مدة قصيرة معقولة.
فالمشرع حين يريد أن يمنح السلطة الإدارية حق الإيقاف لمجرد الإحالة على التحقيق فهو ينص على ذلك صراحةً كما فعل بشأن العمد [(2)].
ومما تقضي به المبادئ العامة أن النصوص المتعلقة بالسلطة التأديبية لا يجوز التوسع في تفسيرها كما أن من الواجب اتباع الإجراءات والأوضاع الشكلية اتباعًا دقيقًا [(3)]، لأن تلك الأوضاع الشكلية إنما قررها المشرع على أنها ضمانة من ضمانات الموظفين إزاء السلطة التأديبية [(4)]، وتقضي المحاكم لدينا باختصاصها طبقًا للمادة (15) من لائحة الترتيب في كافة الدعاوى التي ترفع على الحكومة بطلب تضمينات ناشئة عن إجراءات إدارية تقع مخالفة للقوانين أو الأوامر العالية إذا كانت المخالفة متعلقة بالشكل والأوضاع [(5)].
ذكرنا أن ذلك التفسير (الذي يذهب إليه الرأي القائل بحق الوزير في الإيقاف للتحقيق) مخالف للمادة ( نصًا وفضلاً عن ذلك فهو مخالف مخالفة خطيرة لروح التشريع إذ يفتح الباب فتحًا مشينًا أمام تعسف الرؤساء (والوزراء) من حيث لم يوضع ذلك التشريع لسنة 1883 إلا لوضع حد لذلك العسف فلو أننا سلمنا للرؤساء بسلطة الإيقاف لمجرد التحقيق دون تحديد مدة الإيقاف تحديدًا دقيقًا وأمدًا قصيرًا بل تركنا أمر تحديد المدة موكولاً لتقديرهم أصبح الموظفون عرضة لإجراءات تعسفية استبدادية تجري باسم (الإيقاف للتحقيق) هذا هو عين ما يشاهد فعلاً حين يجري العمل طبقًا لذلك التفسير الخاطئ أي حين يقرر الوزير إيقاف الموظف لمجرد الإحالة على التحقيق.
ولم يوضع تشريع سنة 1883 كما ذكرنا إلا لوضع ضمانات لحماية الموظف من الإجراءات الاستبدادية التي كان يعانيها قديمًا [(6)].
وأن سلطة إيقاف الموظفين (قبل المحاكمة التأديبية) هي سلطة خطيرة لأنها فضلاً عما تصيب به الموظفين الموقوفين أدبيًا في سمعتهم فهي كذلك تصيبهم ماديًا في إيقاف مرتباتهم ولذلك كان من الطبيعي أن تشريع سنة 1883 لا يدع هذه السلطة للرؤساء دون أن يضع لها قيدًا يحول دون عسفهم فلذلك حتم المشروع على الرؤساء ألا يصدروا أمر الإيقاف إلا مع الإحالة على هيئة أخرى (مجلس التأديب)، وبذلك لا تكون المدة اللازمة للتحقيق خاضعة لأهواء الرؤساء.
ثم إن مجلس التأديب حين يرى أن إجراءات المحاكمة التأديبية من شأنها أن تطول كثيرًا في حين أن التهمة المسندة للموظف الموقوف (الذي أحيل إلى المجلس) لا تستوجب إلا توقيع جزاء من الجزاءات البسيطة (الإنذار أو قطع المرتب لغاية 15 يومًا) أو هي لا تستوجب أكثر من جزاء الإيقاف مع الحرمان من المرتب لمدة ثلاثة شهور في أنه مضت على إيقاف الموظف (وحرمانه من المرتب) أكثر من تلك المدة فإن مجلس التأديب له الحق في تلك الأحوال أن يقرر عدم إيقاف المرتب للمدة الباقية أثناء المحاكمة التأديبية وذلك بناءً على نص المادة الثامنة السابق الإشارة إليها بالفقرة الأخيرة إذ تنص على ما يأتي:
(يترتب على توقيف المستخدم عن العمل حرمانه من ماهيته ما لم يقرر مجلس الإدارة (مجلس التأديب) غير ذلك).
هذا فضلاً عن أن للمجلس بلا ريب الحق في أن يطلب من الوزير إلغاء قرار الإيقاف المؤقت حين يرى أن المحاكمة التأديبية لم تعد تستلزم ذلك.
لما تقدم نلاحظ أن المشرع - في الأنظمة التأديبية الخاصة بطوائف معينة من الموظفين [(7)] – حينما يخول للرؤساء حق إيقاف الموظف (قبل المحاكمة التأديبية) نجده يشترط دائمًا أن يكون قرار الإيقاف صادرًا للإحالة على مجلس التأديب (لا على التحقيق)، ونجد المشرع يأتي في ذلك بعبارات لا تدع مجالاً للشك في نية ذلك هو شأن التشريع الخاص بنظام تأديب رجال الجامعة ونظام تأديب رجال النيابة [(].
ففيما يتعلق بنظام تأديب رجال الجامعة فقد نصت المادة (21) من القانون الصادر في 30 إبريل سنة 1933 رقم (21) على ما يلي:
(... يجوز لمدير الجامعة أن يقف مؤقتًا عن مباشرة العمل أي عضو من أعضاء هيئة التدريس محال [(9)] إلى مجلس تأديب).
وفيما يتعلق بتأديب أعضاء النيابات بالمحاكم الأهلية نص دكريتو 11 يناير سنة 1897 بالمادة (4) على ما يلي:
(يجوز لناظر الحقانية وللنائب العمومي إيقاف عضو النيابة المحال [(9)] على مجلس تأديب إيقافًا مؤقتًا).
وقبل أن ننتقل إلى الكلام عن حالة الموظفين المعينين بمرسوم نرى لزامًا علينا أن نشير إلى ما ورد فيما يسمونه (قانون المصلحة المالية) [(10)] فقد نص في المادة (111) من ذلك القانون طبعة 1932 على ما يأتي:
(كل مستخدم يرتكب ذنبًا يستوجب الرفت يلزم إيقافه عن إشغال وظيفته في الحال وهذا الإيقاف يعلن له كتابةً).
وأننا نلاحظ على هذا النص ما يلي:
أولاً: أنه يعني المستخدم الذي (يرتكب ذنبًا) والموظف عند الإحالة على التحقيق لا يصح اعتباره ارتكب ذنبًا إذ لا يصح ذلك قبل صدور القرار التأديبي بالإدانة.
ثانيًا: إذا فرض إن كان المقصود بهذا النص إنما هو إيقاف الموظف بإحالته على التحقيق وبمجرد إسناد تهمة ما إليه فإن هذا النص يصبح في هذه الحالة نصًا باطلاً لا يجوز الأخذ به لأنه لم يكن نصًا تشريعيًا بالمعنى الصحيح مما هو في الواقع إلا مجرد منشور لوزارة المالية صدر في 22 أغسطس سنة 1895 (وقد ذكر ذلك صراحةً في قانون المصلحة المالية)، ووزير المالية لا اختصاص له في تنظيم طريقة إيقاف موظفي الحكومة وبيان الوقت الذي يجوز فيه ذلك، ولا يجوز فإذا صح لوزير المالية أن يتكلم عن إيقاف المرتب عن الموظف فلا اختصاص له في الكلام عن إيقاف الموظف عن العمل وفرق بين الاثنين ثم أن ذلك المنشور (إذا أخذ بذلك التفسير) يشمل إذا تعديلاً لنص المادة ( من الأمر الصادر سنة 1883 بلائحة المستخدمين الملكيين (إذ لم تجز تلك المادة الإيقاف للإحالة على مجلس التأديب)، ومن البديهي أن الوزير لا يملك هذا التعديل.
ويجب ملاحظة أن ذلك النص المادة (111) غير خاص بالموظفين المعينين بمرسوم كما سنبين ذلك تفصيلاً فيما بعد.
الموظفون المعينون بمرسوم وحق الإيقاف:
بناءً على أحكام الدكريتو الصادر بإنشاء المحكمة العليا التأديبية (في 24 ديسمبر سنة 1888)، وهو خاص بتأديب كبار الموظفين المعينين بمرسوم للوزير المختص حق إحالة الموظف إلى المحكمة العليا التأديبية [(11)]، ويتبين من أحكام ذلك الدكريتو أن الوزير لا يملك إلا الإحالة على المحكمة العليا التأديبية، فليست له سلطة الإيقاف من أجل مجرد التحقيق أو حتى من أجل الإحالة على تلك الهيئة التأديبية، فلكي يكون للوزير تلك السلطة يجب لذلك نص صريح ولقد خلا التشريع الإداري لدينا من مثل هذا النص.
وتلك إحدى الامتيازات التي اختص بها المشرع كبار الموظفين المعينين بمرسوم دون غيرهم من المعينين بقرار وزاري وذلك في أمر تأديبهم، فكبار الموظفين المعينين بمرسوم (الذين يعينهم دكريتو سنة 1881) غير خاضعين لسلطة الرئيس (أو الوزير) التأديبية (التي تتضمن الإنذار بقطع المرتب لغاية 15 يوم) كما هو شأن الموظفين المعينين بقرار وزاري والهيئة التأديبية التي تحاكم كبار الموظفين (المحكمة العليا التأديبية) يتوفر في أعضائها من ضمانات الاستقلال وكفاية ما لا يتوفر في أعضاء المجالس التأديبية التي تحاكم الموظفين المعينين بقرار وزاري ثم إن القرار الذي تصدره المحكمة العليا التأديبية يجب أن يكون مسببًا (مادة (11) من دكريتو سنة 1889 المشار إليه) ولإمكان صدور الحكم بالعزل من تلك المحكمة العليا اشترطت أغلبية خاصة وهي ثلاثة أرباع أعضاء المحكمة وأن يصدق عليه الملك مادة (9) وجريًا وراء روح التشريع هذه نلاحظ أنه يسمح للموظف بمحامٍ أمام المحكمة العليا التأديبية (مع عدم وجود نص يبيح ذلك)، وهذا بخلاف الحال مع الموظفين المعينين بقرار وزاري [(12)].
مما تقدم يتبين لنا أن حرمان الوزير من حق الإيقاف للإحالة على التحقيق (أو حتى على المحكمة العليا التأديبية) ليس بالأمر الغريب بل هو أثر من الآثار الطبيعية لتلك الروح التي بيناها ولقد قرر المشرع مثل هذا الامتياز لرجال القضاء الأهلي فلم يمنح الوزير ولا أية هيئة أخرى سلطة إيقافهم [(13)].
ولا يفوتنا هنا أن نذكر أن ثمة حالة واحدة ورد فيها في التشريع الإداري ذكر لإيقاف كبار الموظفين المعينين بمرسوم كان ذلك في الأمر العالي الصادر في 19 فبراير سنة 1887 بإنشاء المحكمة العليا الإدارية لتأديب الوزراء وكبار الموظفين [(14)].
المحكمة العليا الإدارية: ولكن سلطة الإيقاف لم تُمنح هنا للوزير من أجل الإحالة على التحقيق، إنما يحدث الإيقاف عند إحالة مجلس الوزراء للموظف أمام تلك المحكمة المادة (3) الفقرة الثانية، والرأي عندي أنه بعد إنشاء المحكمة العليا التأديبية (سنة 1888 وإنشاء النظام الدستوري في البلاد سنة 1923) [(15)].
فقد أصبحت تلك (المحكمة الإدارية العليا) لا وجود لها قانونًا كما أنه لم يكن ثمة لها وجود عملاً [(16)].
ونعتقد أننا بغير حاجة إلى التنبيه بأن المادة (111) [(17)] مما يسمونه (قانون المصلحة المالية) التي تقدم الكلام عنها غير خاصة بكبار الموظفين المعينين بمرسوم إنما هي تعني غيرهم من الموظفين المعينين بقرار وزاري، ويتبين ذلك من أن تلك المادة إنما تتكلم عن (المستخدم) لا (الموظف) ثم إن المادة (115) من القانون المشار إليه نصت بعبارة صريحة على أن أحكام المادة (111)، وغيرها لا تسري على كبار الموظفين المعينين بمرسوم، وفضلاً عن ذلك فإن تلك المادة كما قدمنا يجب عدم تطبيقها لأنها في الواقع عبارة عن منشور لوزارة المالية (في 22 أغسطس سنة 1895) وهو منشور باطل قانونًا لمخالفته لأحكام الأمر العالي الصادر بلائحة المستخدمين سنة 1883.
وإذا كان لا يوجد أي نص قانوني يخول الوزير الحق في الإيقاف فليس ثمة أيضًا أي مبدأ قانوني يمكن أن يستند إليه في ذلك.
فإذا كان الوزير في وزارته هو صاحب السلطة الرئاسية [(18)] فإن السلطة التأديبية (Pouvoirdisciplinaire) إنما صاحبها رئيس الدولة الأعلى وذلك لأنه صاحب الولاية العامة في عزل الموظفين (بناءً على ما يقضي به الدستور المصري بالمادة (44) وتقابلها المادة (3) (الفقرة الثالثة) من (القانون الدستوري الفرنسي الصادر في 25 فبراير سنة 1875) [(19)].
وفي ذلك يقول الأستاذ جورج رينار (أستاذ القانون العام بجامعة ننسى في مؤلفه طبعة سنة 1922 Cours de droit public صفحة 248 ما نصه:

Le pouvoir disciplinaire appartient, dans sa plus haute expression, au chef de l’Etat, comme une conséquence de droit de révocation.
وبناءً على ذلك فليس للوزير من حقوق السلطة التأديبية (كما هو شأنه فيما يتعلق بسلطة تعيين الموظفين أو عزلهم) إلا ما تنص عليه القوانين واللوائح (الصادرة من رئيس الدولة الأعلى)، فالسلطة التأديبية التي يخضع لها الموظفون إنما تبين أحكامها وإجراءاتها القوانين واللوائح وعلى الرئيس (الوزير أو رئيس المصلحة) اتباع الإجراءات المنصوص عليها بدقة تامة وإلا كان الأمر الإداري الصادر من الرئيس باطلاً، ذلك هو ما قرره الفقه والقضاء الإداري في فرنسا [(20)].
ثم أن قرار إيقاف الموظف عن عمله لا يتضمن حتمًا إيقاف المرتب عن الموظف فلكي يكون للإيقاف ذلك الأثر يجب لذلك نص قانوني صريح إذ يصح أن يكون إيقاف الموظف غير مصحوب بإيقاف المرتب (كما تقضي بذلك المادة (40) من الدكريتو الصادر في فرنسا في 22 مارس سنة 1926) [(21)] أو يكون مصحوبًا بإيقاف بعض المرتب للجمعيه كما هو الشأن في التشريع الإيطالي حيث يتضمن الإيقاف عن العمل الحرمان من المرتب من نصفه إلى ثلثيه [(22)].
وإذا كان إيقاف المعين بقرار وزاري في مصر يتضمن إيقاف المرتب فذلك راجع إلى وجود نص بذلك (كما قدمنا) ولكن لا يوجد ما يقابل هذا النص فيما يتعلق بكبار الموظفين المعينين بمرسوم فإذا سلمنا جدلاً بأن الوزير في مصر له حق إيقاف الموظفين المعينين بمرسوم للإحالة على التحقيق فما هي القيود التي أحاط بها تلك السلطة وأين النص القانوني الذي يخول له إيقاف المرتب ؟
وهل من المقبول عقلاً أن نقول بأن المشرع الذي قيد سلطة الرئيس هذه بالنسبة للموظفين المعينين بقرار وزاري قد تركها بغير قيود أو حدود بالنسبة لكبار الموظفين المعينين بمرسوم مع أن المشرع جرى دائمًا على عكس ذلك إذ كان دوامًا (كما قدمنا) يكفل لهؤلاء ضمانات وامتيازات أكثر مما قرر لأولئك ؟؟
وهل مما يتلاءم مع روح التشريع أن نقول بأن المشرع الذي حرم الوزير حتى سلطة توجيه (إنذار) إلى كبار الموظفين المعينين بمرسوم ؟؟
وحتى سلطة النقل (إذ يشترط صدور مرسوم) نقول هل من المخول أن نسلم بأن هذا المشرع يمنح الوزير سلطة الإيقاف ومع إيقاف المرتب أيضًا ؟!
ثم أن ثمة مبدأ نلاحظ أن المشرع لدينا قد جرى دائمًا عليه فيما يتعلق بتأديب الموظفين: ذلك أنه لم يمنح مطلقًا حق الإيقاف (قبل المحاكمة التأديبية) إلا للرؤساء [(23)] الذين سبق أن منحهم سلطة توقيع بعض جزاءات تأديبية على الموظفين.
ومن الثابت أن المشرع لم يمنح للرؤساء (سواء كان من رؤساء المصالح أو الوزراء) سلطة توقيع أي جزاء تأديبي على كبار الموظفين المعينين بمرسوم، فإذا سلمنا بالرأي القائل بمنح الوزير سلطة الإيقاف (قبل المحاكمة التأديبية) فكيف إذا يمكن تفسير سر خروج المشرع على ذلك المبدأ ؟
كلمة ختامية:
يتبين مما تقدم أن الوزير - طبقًا للتشريع المصري القائم وطبقًا للمبادئ العامة للقانون العام - لا يملك سلطة إيقاف كبار الموظفين المعينين بمرسوم [(24)] للإحالة على التحقيق أو حتى للإحالة إلى المحكمة العليا التأديبية، فمثل هذا القرار (قرار الإيقاف) هو قرار باطل فهو معيب بعلة (تجاوز الاختصاص) (Juridiction) إذ لا يستند مصدره إلى نص قانوني يعطيه اختصاص إصداره ونرى الآن لزامًا علينا أن نذكر كلمة عما نراه من نقص التشريع لدينا بهذا الصدد.
مما لا موضع للجدل فيه أن التحقيق الإداري (أو المحاكمة التأديبية) قد يستلزم أحيانًا إبعاد الموظف مؤقتًا عن دائرة عمله، ولا ريب أن التشريع القائم الآن يعوزه بهذا الصدد بعض الإصلاح.
ولكن هذا الإصلاح لا يمكن أن يكون بإعطاء الوزير سلطة الإيقاف (كما يجري عليه العمل لدينا) أثناء التحقيق بل وبعد تمامه ولمدة غير محدودة.
إنه لا يجوز بحال أن يعامل الموظف الذي تنسب إليه تهمة ما معاملة المذنب قبل صدور قرار السلطة التأديبية بالإدانة، أن إيقاف الموظف عن العمل (مع إيقاف المرتب عنه) قبل صدور قرار الإدانة هو إجراء لا تبرره العدالة ولا صالح العمل ذاته لأنه مما يتطلبه حسن سير الأعمال الحكومية إنما هو بث روح الطمأنينة والشعور بالاستقرار في نفوس الموظفين [(25)] - ومما يحقق نشر تلك الروح أن نعمد إلى إيقاف الموظف لمجرد الإحالة على التحقيق - فقرار الإيقاف رغم أنه (إيقاف مؤقت) له صيغة تأديبية خطيرة فالموظف الموقوف (نظرًا لإيقاف راتبه لمدة غير محدودة) هو أسوأ - لا شك - حالاً ممن يوقع عليه جزاء الإنذار بل وجزاء الحرمان من المرتب لمدة 15 يومًا بل هو من بعض الوجوه أسوأ حالاً من الموظف المحال على الاستيداع أو على المعاش لأنه في هاتين الحالتين الأخيرتين يتقاضى جزءًا من راتبه (خلافًا للموظف أثناء مدة الإيقاف)، ولأنه (أي الموظف الموقوف) بحكم أنه لا يزال يعتبر موظفًا فهو لا يستطيع أن يزاول مهنة أو عملاً آخر للقيام بنفقة معيشته (وذلك خلافًا للموظف المحال على الاستيداع أو المعاش).
مما تقدم يتبين أن مثل هذا الإيقاف هو إجراء استبدادي ظالم لا يتفق مع ما تمليه أبسط مبادئ العدالة أو الإنسانية ولا مع ما يقضي به حسن سير الأعمال في المصالح الحكومية.
فإذا كان التحقيق (أو المحاكم التأديبية) - كما ذكرنا – يتطلب إبعاد الموظف مؤقتًا عن دائرة عمله فيمكن أن يحقق ذلك الغرض بنقل الموظف مؤقتًا (إذا أمكن ذلك دون ضرر بالموظف وبالعمل الحكومي ذاته)، وإلا فليُمنح إجازة وإذا كان نظام الإجازات لا يسمح للموظف إلا بمدة محدودة لا تفي بما تتطلبه إجراءات التحقيق أو المحاكمة التأديبية فإننا نقترح تعديل النظام الخاص بالإجازات، سيعترض علينا ولكن كيف يتقاضى الموظف مرتبًا وهو لا يقوم بعمل من أعمال وظيفته التي يستحق من أجلها مرتبه ؟ وردًا على ذلك ندلي بما يأتي:
1 - أن نظام الإجازات نفسه ينقض هذا الاعتراض لأنه يسمح للموظف بإجازة لمدة غير قصيرة يمكن أن تمتد إلى أكثر من أربعة شهور (إذا كانت إجازة خارج القطر وصحبتها إجازة مرضية) فالموظف هنا لا يقوم بعمل ما مع أنه يتقاضى مرتبه كاملاً، ثم أنه طبقًا للنظام المتبع الآن يستولي الموظف الموقوف على جميع مرتبه أثناء مدة الإيقاف بعد صدور القرار التأديبي بالبراءة مع أنه لم يقم بعمل ما.
2 - في فرنسا كان دكريتو 22 مارس سنة 1926 المادة (40) يجيز الإيقاف لمدة ثلاثة شهور أخرى إذا كان التحقيق لم ينته [(26)].
3 - في بعض البلاد التي قررت فيها الخدمة العسكرية الإجبارية يتقاضى الموظف راتبه كاملاً أثناء تأدية الخدمة العسكرية مع أنه لا يقوم بأداء أعمال وظيفته [(27)].
4 - أن الموظف ليس (أجيرًا باليومية) لا يراعي في أمر تقدير أجره إلا اعتبار واحد وهو أداء العمل اليومي ومن الناحية القانونية فليست العلاقة التي تربط الموظف بالحكومة بعلاقة (مركز تعاقدي) تطبق عليها أحكام القانون الخاص (كما لو كان عقد إجارة أشخاص أو عقد وكالة)، فلا تعتبر العلاقة قد نشأت إلا لصالح الطرفين المتعاقدين، إنما العلاقة التي تربط الموظف بالحكومة (كما هو مقرر لدى فقهاء القانون العام ولدى القضاء الفرنسي والمصري) هي علاقة (مركز قانوني أو نظامي) خاضعة لأحكام القانون العام ويترتب على ذلك اعتبار أن هذه العلاقة لم تنشأ لصالح طرفين متعاقدين إنما هي لم تنشأ إلا لخدمة الصالح العام وأن كل ما تقرر للموظف من حقوق لم يقصد منها تقرير حقوق شخصية للموظف (وأن له فيها حقًا مكتسبًا) وإنما أريد بها تمكين الموظف من العمل في الجو الذي يتفق والصالح العام.
وإنا لنعتقد أن الاعتبارات التي سبق أن بيناها تثبت أن الرأي الذي نشير به هو الذي يتفق مع كرامة الوظيفة وصالح العمل أي الصالح العام كما أنه يقضي على مظاهر العسف والاستبداد التي نشاهدها أحيانًا لدى الرؤساء أو الوزراء الذين يسيئون استعمال سلطة الإيقاف.

الدكتور عبد الحميد متولي
أستاذ القانون الإداري والدستوري
بمدرسة البوليس

[(1)] (...أما في الأحوال المستعجلة فيسوغ لرؤساء المصالح أن يمنعوا المستخدمين مؤقتًا عن العمل بشرط أن يعرضوا عن ذلك حالاً لمجلس الإدارة (مجلس التأديب)، ولكن بمراجعة النص الفرنسي (وهو الأصل) للمادة يتضح لنا أن المقصود هو المعنى الذي بيناه في أعلاه.
وذلك هو النص الوحيد لدينا بهذا الصدد، على أن هنالك بعض طوائف من الموظفين لهم أنظمة خاصة للتأديب (كرجال الجامعة أو الجيش أو القضاء) وسوف نعرض لها بالقدر الذي يعنينا في هذا البحث.
[(2)] انظر المادة الخامسة من الأمر العالي الصادر في 18 مارس سنة 1895 بشأن العمد والمشايخ حيث تنص المادة الخامسة على أن للمدير حق إيقاف العمد والمشايخ أثناء التحقيق بشرط ألا تزيد مدة الإيقاف عن ثلاثة شهور.
[(3)] انظر مجلة القانون العام Revue de Droit Public et de laScience Politique لسنة 1937 صفحة 665، وما يليها وعلى الخصوص صفحة 675 حيث تجد حكمًا حديثًا لمجلس الدولة بتاريخ 27 مارس سنة 1936 في قضية Bonny وقد جاء في حيثيات ذلك الحكم ما نصه:

La procédure est stricte. Le chef de service excède les limites de son pouvoir disciplinaire, s’il n’observe pas scrupuleusement cette procédure les éléments de la procédure constituent autant de garanties pour le fonctionnaire. Ne pas observer une formalité, c’est priver le fonctionnaire d’une garantie. La sanction est la nullité de la decision disciplinairé.
[(4)] وليلاحظ أن ضمانات الموظفين لم يراعَ في تقريرها صالح الموظفين بمقدار ما روعي صالح العمل ذاته أي الصالح العام ويعرف الفقهاء الفرنسيون (نظام الموظفين Statut des fonctionnaire بأنه عبارة عن ضمانات الموظفين، راجع مثلاً كتاب العلامة هو ريو في كتابه Précis deDroit Administratif طبعة 1925 صـ 272 حيث يقول ما نصه:

Tous les fonctionnaires ont un statut, c’est - à - dire des garanties de stabilité contre l’arbitraire gouvernemental.
[(5)] حكم محكمة الاستئناف الأهلية بمصر دوائر مجتمعة أول مارس سنة 1928 وزارة الحقانية ضد سليمان بك عزت عدد 5 صفحة 107 المجموعة الرسمية السنة التاسعة والعشرون سنة 1928، محكمة الاستئناف الأهلية بمصر في 22/ 2/ 1932 عدد 9 صفحة 114 السنة الثالثة الجريدة القضائية.
[(6)] تبين لنا ذلك بجلاء من مراجعة الأعمال التحضيرية السابقة لذلك التشريع - راجع قاموس القضاء والإدارة للأستاذ جلاد الجزء الثالث صفحة 281 حيث ورد فيه تقرير مرفوع للخديوي من شريف باشا رئيس مجلس النظار بطلب تشكيل قومسيون مكلف بتحضير القوانين المتعلقة بشروط قبول الموظفين الملكيين وترقيتهم ورفتهم في 20 أكتوبر سنة 1881:
(إن حالة المستخدمين الملكية تستحق التفات الحكومة إليها فإنه ينبغي أن توضع قوانين بعد مطالعة أحكامها وإمعان النظر فيها بغاية الدقة ومزيد الاعتناء تبين فيها الشروط التي يلزم مراعاتها في قبول المستخدمين من أي رتبة كانوا وترقيتهم ليكونوا آمنين مما عساه أن يحصل في أي وقت من الإجراءات الاستبدادية......... إلخ).
وكذلك تجد في صفحة 287 صورة المذكرة الإيضاحية لذلك التشريع (أي للأمر العالي الصادر في 11 إبريل سنة 1883) وقد ورد فيها ما يلي:
(بما أنه من أقصى آمالنا أن كل مستخدم يتمتع بثمرات خدمته ما دام سالكًا فيها مسلك الصدق والاستقامة...، ومن المعلوم أن المستخدم إن لم يكن آمنًا من خطرات التقصد واثقًا بما يؤيد له الانتفاع بالحقوق التي يكتسبها من الخدمة لم يزل مضطرب الفكر مشغول البال فيما يؤول إليه حاله... أما إذا كان متيقنًا بحفظ مركزه عالمًا باستحصاله على الترقي متثبتًا من عدم حرمانه مما توجبه له حقوق خدمته فبالطبع لا يألو جهدًا التشبث لإمكان الحصول على ما يحسن به أمره حالاً واستقبالاً بواسطة القيام بإيفاء واجبات الخدمة كما ينبغي ومع كون هذه اللائحة تعود بالفوائد الجمة على المستخدمين لأنها تضمن لهم حقوقهم في خدمتهم السابقة وتتكفل لهم بالأمن والوثوق ببقائهم في الخدمة والترقي وعدم تسلط كبار الموظفين على الأصاغر بالرفت والمعاملة السيئة بغير وجه قانوني... إلخ).
نقول: (ولو أن هذا الإيقاف يصدر كأمر تحفظي إلا أنه نظرًا لأنه يتضمن إيقاف المرتب قد أصبحت له صيغة تأديبية خطيرة وهو لا شك أشد وقعًا على الموظف من بعض الجزاءات الأخرى كالإنذار وقع المرتب لمدة 15 يومًا حتى أن المشرع ذكر مدة ذلك الإيقاف في عداد الجزاءات انظر قانون العمد إذ تنص المادة الخامسة من الأمر العالي الصادر سنة 1895 على الجزاءات التي توقع على العمد والمشايخ هي الآتية: الإنذار... والإيقاف أثناء التحقيق... إلخ).
[(7)] اللهم إلا إذا استثنينا نظام تأديب العمد.
[(] ويلاحظ أن رجال القضاء لا يجوز إيقافهم عند الإحالة إلى المحاكم التأديبية.
[(9)] تلك اللفظة (محال) أو (المحال) تكاد تدل على أن الإحالة على مجلس التأديب يجب أن تكون سابقة على قرار الإيقاف وليست فقط مصاحبة له.
[(10)] يجب أن يكون معلومًا أن ما يسمى (بقانون المصلحة المالية) ليس قانونًا بالمعنى الصحيح وذلك برغم أنه يشبه القوانين المقننة كقانون العقوبات والقانون المدني في أنه عبارة عن متن واحد لتشمل أحكام في مواد متسلسلة قد رتبت نصوصه ترتيبًا وبوبت أجزاؤه تبويبًا (فقانون المصلحة المالية) هذا (يطلق عليه أحيانًا القانون المالي) هو في الواقع عبارة عن مجموعة ضمت بعضًا من الأوامر العالية واللوائح ومنشورات وزارة المالية وفتاوى اللجنة المالية وغيرها، لذلك كانت تسمية هذه المجموعة بقانون تسمية خاطئة معيبة يجدر بولاة الأمور النظر في أمر تغييرها لا سيما أنه لا يوجد هناك ما يُسمى بالمصلحة المالية.
[(11)] تنص المادة (2) من ذلك الدكريتو على ما يأتي:
(يسوغ إحالة كل موظف على المحكمة العليا التأديبية لأمور تتعلق بتأدية وظيفته وذلك بناءً على طلب ناظر الديوان التابع له الموظف).
وتنص المادة (5) على ما يأتي:
(تنظر المحكمة العليا التأديبية في الدعوى بناءً على طلب مبين فيه أسبابها يقدم من ناظر الديوان المختصة بذلك لناظر الحقانية بصفة كونه رئيسًا للمحكمة المذكورة أما إذا كان الموظف تابعًا لنظارة الحقانية فيكون تقديم الطلب إلى مجلس النظار وهو يعين الناظر الذي يقوم مقام ناظر الحقانية في رئاسة المحكمة التأديبية العليا).
[(12)] وتحت سلطان تلك الروح أيضًا (ولبعض الظروف السياسية) صدر مرسوم في 22 سبتمبر سنة 1930 يقرر بأن الموظفين المعينين بمرسوم يكون عزلهم بمرسوم لا بمجرد قرار من مجلس الوزراء كما هو شأن الموظفين المعينين بقرار وزاري.
[(13)] وقد ورد في المذكرة الإيضاحية للمرسوم بقانون رقم (68) بإنشاء محكمة نقض وإبرام الصادر في 2 مايو سنة 1921 ما نصه (ومع أن بعض الشرائع يجيز إيقاف القاضي المحال على مجلس التأديب فقد رأى عدم اتباع ذلك اكتفاءً بما يتسنى للوزارة من تصرف إداري في شأنه حتى يعرض الأمر على مجلس التأديب فيقرر ما يراه من الإجراءات).
[(14)] نص ذلك الأمر العالي (بجواز مسؤولية النظار (الوزراء) أو رؤساء المصالح وكبار المأمورين لدى محكمة عليا إدارية)، وذلك في الأحوال الآتية:
(إذا أمر أحد النظار (الوزراء) ورؤساء المصالح وغيرهم من كبار المأمورين (كبار الموظفين):
1 - بصرف مبلغ من مصروفات أذنوا بها خارجًا عن الاعتمادات المقررة.
2 - أو أجرى تحويل مبلغ من فصول إلى أخرى في الميزانية قبل أن يصدق مجلس نظارنا على تحويلها.
3 - أو اتخذ إجراءات مخالفة للقوانين واللوائح المتبعة) مادة (1)، وتشكل هذه المحكمة (تحت رئاسة رئيس مجلس النظار.......، ويكون أعضاؤها النظار الذين لا دخل لهم في الدعوى والمستشار المالي ومستشار خديوي مادة (2)، وتنظر المحكمة في الدعوى بناءً على طلب مجلس النظار ويبقى الناظر أو رئيس المصلحة أو المأمور المقامة عليه الدعوى موقوفًا عن وظيفته في ذلك الحين مادة (3).
[(15)] انظر في ذلك كتابنا (القانون الإداري المصري) الجزء الأول (طبعة 1938) صفحة 182 حيث ذكرنا ما نصه (نرى أنه بعد إنشاء النظام الدستوري للدولة لم تعد هنالك حاجة إلى هذه المحكمة بالنسبة للوزراء إذ أن الأعمال التي يسألون من أجلها أمام هذه المحكمة تدخل في نطاق الأعمال التي يسألون عنها مسؤولية سياسية أمام مجلس النواب وكذا الجزاءات التي تحكم بها المحكمة (اللوم أو الرفت) هي كذلك من نتائج تلك المسؤولية السياسية).
ونضيف هنا أن الأعمال التي كان يسأل عنها كبار الموظفين أمام تلك (المحكمة الإدارية) أصبحت من اختصاص (المحكمة العليا التأديبية) التي تحاكم الموظف (لأمور تتعلق بتأدية الوظيفة) مادة (2).
[(16)] علمنا من قلم المحفوظات برئاسة مجلس الوزراء أن تلك المحكمة الإدارية العليا لم يحدث منذ إنشائها (عام 1887) أن عقدت ولو مرة واحدة حتى اليوم.
[(17)] إذ تنص المادة بأن (كل مستخدم يرتكب ذنبًا) ففي العصر الذي وضعت فيه تلك المادة سنة 1895 كان المشرع يستعمل عادةً لفظة (المستخدم) للدلالة على الموظفين المعينين بقرار وزاري ولم يحدث مطلقًا أن قصد بها كبار الموظفين المعينين بمرسوم فقد كان يشير إلي هؤلاء بلفظة (الموظف).
ويكفي لإثبات ذلك الرجوع إلى نصوص الأوامر العالية الصادرة في 10 إبريل سنة 1883 وفي 24 مايو سنة 1885 وهي خاصة بالمستخدمين (الموظفين المعينين بقرار وزاري)، وإلى نصوص الأمرين العاليين الصادرين في 19 فبراير سنة 1887 وفي 24 ديسمبر سنة 1888، وقانون رقم (7) لسنة 1906 وهي خاصة بالموظفين المعينين بمرسوم.
[(18)] للوزير بصفته الرئيس الإداري الأعلى في وزارته هذه السلطة الرئاسية وبمقتضى هذه السلطة للوزير الحق في توزيع الأعمال بين مرؤوسيه من الموظفين (وذلك طبعًا مع مراعاة القوانين واللوائح)، ولهم رقابة أعمالهم وتصرفاتهم فله الحق أن يطلب منهم إلغاء الأوامر الصادرة منهم كما له حق تعديل أو إيقاف أو إلغاء القرارات أو الأوامر الصادرة منهم حتى ولو لم تكن مخالفة للقانون (على أن المشرع يستثني أحيانًا بعض الأعمال من تلك السلطة (راجع مؤلف الأستاذ جيز Cours de droid public (طبعة 1924) صفحة 111، 112 وكذلك مؤلف الأستاذ جورج رينار Cours de droit public (طبعة 1922) صفحة 248.
[(19)] تنص المادة (44) من الدستور المصري على أن (الملك يولي ويعزل الموظفين على الوجه المبين بالقوانين)، ولا يجوز فيما نرى (كما هو الشأن في تفسير النص المقابل لهذا في الدستور الفرنسي) أن يفسر هذا النص تفسيرًا حرفيًا فنقول بأن الدستور إنما يمنح سلطة التعيين والعزل لرئيس السلطة التنفيذية فقط وأن ليس للسلطة التشريعية إلا أن تقرر الشروط والقيود التي يجب عليه مراعاتها ولكن ليس لها (أي للسلطة التشريعية) أن تمنح هذا الاختصاص لشخص آخر (للوزير مثلاً) أو لأية هيئة أخرى، إنما يجب أن تفسر هذه المادة في ضوء التقاليد التي سار عليها المشرع المصري وفي ضوء التفسير الذي أجمع عليه الفقه الفرنسي في تفسير المادة المقابلة في الدستور الفرنسي فتقول بأن هذه المادة إنما تقرر (اختصاصًا عامًا).
أي أن للملك سلطة تعيين وعزل الموظفين الذين لم تقرر لتعيينهم أو عزلهم طريقة أخرى على أن هذا النص - فيما نرى – رديء الصياغة، وكان من الأوفق أن يقتبس النص المقابل في الدستور البلجيكي مادة (66) إذ تنص على أن (الملك يعين في وظائف الإدارة العامة وفي السلك الخارجي ما عدا الاستثناءات التي تقررها القوانين)، ولكن نرى إضافة (والمراسيم) بعد كلمة القوانين لزيادة التفصيل يراجع كتابنا في (القانون الإداري) صفحة 37 - 41.
[(20)] راجع مؤلف الأستاذ جيز: المبادئ العامة للقانون الإداري (الطبعة الثالثة) الجزء الثالث صفحة 87 وما يتبعها وكذلك مجلة القانون العام وعلم السياسة (الفرنسية) لسنة 1937 صفحة 665 وما بعدها: تعليق على حكم مجلس الدولة في قضية بوني (الصادر في 27 مارس سنة 1936).
[(21)] مجلة القانون العام لسنة 1937 صفحة 666.
[(22)] ضمانات الموظفين (طبعة 1936) رسالة الدكتوراة للأستاذ عباس زكي، وراجع أيضًا دالوز Répertoire Pratique الجزء السادس طبعة 1914، رقم (236) تحت عنوان Fonctionnaires Publics
[(23)] كما هو شأن مدير الجامعة إزاء أعضاء هيئة التدريس بالجامعة (قانون رقم (21) لسنة 1933) وشأن النائب العمومي ووزير الحقانية إزاء أعضاء النيابة (دكريتو 11 يناير سنة 1897)، وشأن المدير ووزير الداخلية إزاء العمد (الأمر العالي الصادر في 16 مارس سنة 1895)، وشأن رئيس المصلحة أو الوزير إزاء الموظفين المعينين بقرار وزاري (وقد سبق الكلام في ذلك).
[(24)] يلاحظ أننا بالإشارة إلى كبار الموظفين المعينين بمرسوم لا نعني تلك الطوائف التي وضع لها المشرع نظامًا تأديبيًا خاصًا كرجال القضاء الأهلي وأعضاء النيابة وإن كان رجال القضاء كما قدمنا، لا يجوز لأية هيئة أن توقفهم عن العمل.
[(25)] فكما يقول العلامة هو ريوفي كتابه Précisélémentaire de droit Administratif طبعة سنة 1925 صـ 278 أن أول ما يعوز الموظفين إنما هو استقرار مراكزهم، وفي صـ 272 يقول ما نصه:

Tous les fonctionnaires ont un statut, c'est à - dire - des garanties de stabilité contre l'arbitraire gouvernmental.
[(26)] مجلة القانون العام (السابق الإشارة إليها) عدد 1937 صفحة 666.
[(27)] من تقرير الدكتور ليمجروبر Leimgruber نائب رئيس حكومة الاتحاد السويسري إلى مؤتمر العلوم الإدارية المنعقد في فينا من 19 - 24 يونيه سنة 1933 صفحة 18.